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不平士族が反乱を起こしている頃、
土佐を中心として言論により政府に反対していく動きがあった。
それが自由民権運動である。
自由民権運動とは議会を設立し、立憲政体を求めて行く運動であり、
大きく4段階に分けることが出来る。
1.漸次立憲政体樹立の詔
この頃の議会設立に関する考え方は大きく2つに別れた。
漸進派 教育や地方、社会経済制度が確立してから議会を設置すべき。時期尚早
急進派 議会を開設してこそ様々な制度を充実できる。
急進派はさらにイギリス立憲政体を目標とした「自由主義」と、
フランス式共和制を目標とした「天賦人権」の二つの流れに別れる。
政府は漸進派、一方で自由民権派は急進派であった。
1873年、大久保は立憲政体樹立に関する意見書を出し、議会開設は時期尚早とした。
そして、同年11月、内務省を設置して、官僚中心体制を築こうとした。
これの機先を制するように提出されたものが、
1874年1月の「民撰議院設立建白書」であった。
提出した人は板垣退助ら「愛国公党」。明治六年の政変で下野したのち、東京で結成された。
板垣等はこれを発表することで、世論を喚起しようとした。
4月には土佐で板垣、片岡健吉らが中心となって立志社を興し、
自由民権運動で中心的な役割を果たすようになった。
さらに、大阪で民権派の全国組織として「愛国社」が設立された。
建白書が出されると、世論が沸騰し始めた。
また、立憲政体派であるとともに、台湾出兵に反対だった木戸孝允が下野した。
このことは大久保にとって、大きな痛手であった。
そこで、大久保は従来の方針を変更し、民権派と妥協することにした。
すなわち、1875年1月、大阪で大久保、板垣、木戸が話し合う「大阪会議」が開かれ、
・木戸、板垣の政府復帰
・三権分立の確立
が、確認された（官僚の権限が制限されることになる）。
それを受けて、1875年4月、「漸次立憲政体樹立の詔」が出された。これによって、
・元老院の設置(立法作業、華族、学者等）→右院(協議機関）、左院(立法）の廃止。
・大審院の設置（司法、現在の最高裁判所に当たる）
・地方官会議の設置。
この後、木戸と板垣は再び下野した。
一方で政府は言論の沸騰を押さえるために、18775年6月、言論界を抑圧する法律を制定した。
1.讒謗律
言論機関による名誉毀損、侮辱の取締。
2.新聞紙条例
新聞、雑誌を発行する場合、内務省の許可が必要(発行取り消しもあり）。
国家転覆などを教唆する記事の禁止。
法令を非毀することの禁止
この背景に、この時期が新聞の発行ブームであり、政界と結びつきながら、批判記事を
多く書いていたことがある。これによって多くの言論人が逮捕された。
2.明治十四年の政変
1877年9月西南戦争が終わった。不平士族は軍事力による反乱は駄目なことを悟り、
言論による政府批判に舵を切った。
政府は、ある程度社会が安定したことを受けて、
郡区町村編成法、府県会規則、地方税規則の三新法を制定した。
一方、民権派は立志社を中心として（西南戦争中、立志社建白を提出しようとする）、
愛国社を再興した（板垣が一時政府に戻ったことで消滅状態だった）。
1880年、愛国社は国会期成同盟に発展解消し、
国会開設の請願書を政府に提出しようとした。
結果として、2府22県、8万人近い署名と、これとは別に2県の署名が集まった。
これに対して、伊藤博文等、参議の多くが時期尚早と考えていた。
一方大隈重信は国会開設の時機が来たと考え、伊藤たちと対立した。
実は、1877年、木戸孝允が病死、1878年大久保利通が清水谷で暗殺され、
政権では、伊藤と大隈が主導権争いをしていたのである。
このような中で、集会条例が制定された。
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